黄祖辉：我国农业转型发展的制约与关键

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我国农业转型发展的制约因素

计划经济时期，我国农产品长期短缺，凭票配额供应，难以有效解决百姓的温饱问题。改革开放以来，我国农业取得了快速发展，当前农产品市场总体上供大于求，但仍面临农业增产农民不增收、食品质量安全不达标等诸多问题。究其原因，我国农业转型发展主要受到以下四个方面因素的制约。#乡村振兴产业规划研究中心

# 01

结构失衡制约

农业产品种类很多，不仅包括谷物类的大宗农产品，还包括种植业的蔬菜、水果、花卉、茶叶等，以及养殖业的肉蛋奶及水产品等。大宗农产品属于土地密集型产品，以规模化、机械化取胜；其他农产品大多是相对劳动密集型产品，产业附加值较高。我国农业劳动力价格相对低廉，在劳动密集型农业上具备一定的价格竞争优势。然而，我国农业在国际上却普遍缺乏竞争力，其中大宗农产品在价格上处于劣势，而有价格竞争力的劳动密集型农产品则往往存在质量安全问题。我国农业与工业，特别是与劳动密集型的加工制造业相比，我国农业竞争力不足的根本性原因，一是经营规模太小而导致的农业劳动生产率太低，二是不少农产品的质量安全不达标。导致这些问题的根本原因与三个方面的结构失衡有关。

1.劳动力规模与经营规模的失衡。改革开放以来的较长时期，我国劳动密集型加工制造业发展非常迅速，国际竞争力强劲，因为其将世界上最便宜的劳动力和相当先进的技术相结合。而我国农业却缺乏竞争力，正常年份大宗农产品价格均明显高于世界平均水平，其主要原因是劳动生产率太低，而农业又是同质性很强的产业，尤其是大宗农产品，其竞争力在于低价。农业竞争力不仅取决于劳动力成本，还取决于劳动生产率。劳动生产率较低是我国当前农产品，特别是大宗农产品没有竞争力的主要因素，因为大宗农产品的竞争力取决于规模经济和劳动生产率。

我国农户农业经营规模扩大受制于很多因素。第一，农业劳动力转移问题，这也是最主要的因素。改革开放以来，尽管已有近3亿农村劳动力转向非农产业就业，但农村中仍然还有1亿多农业劳动力。第二，土地市场化改革与土地社保功能之间存在矛盾。很多农民不愿或不敢完全放弃承包土地，甚至是土地的使用权，他们认为，万一经济不景气企业倒闭时，家里有承包地就还可以保障生存，使得农地流转难以满足土地规模经营的要求。我国存在城乡二元社会结构，进城农民不能享受与城市居民同等的社保待遇，因此，土地对广大农民而言，既是生产要素，又承担着社会保障功能。但是，如果大多数农民都不愿流转承包的土地，就会严重制约我国农村土地的规模化经营和农业现代化进程。

2.产业结构与就业结构的失衡。改革开放以来，随着城市化与工业化的加速发展，我国农业占GDP的比重不断下降，农业比重的不断下降符合经济社会发展的规律，也顺应世界上现代化国家的发展趋势。农业比重下降并不意味着农业总量越来越小，而是农业的增长速度低于第二和第三产业增长速度的缘故。问题不在于农业比重的下降，而在于农业比重与农业劳动力比重能否相协调。尽管我国改革开放以来已转移了大量农业劳动力，但相对于农业比重的下降，目前从事农业的劳动力数量仍然太多，意味着农业在GDP中的比重下降速度要远快于农业劳动力占全社会劳动力比重的下降速度，两者变动速度不协调，即我国农业就业结构的演进明显滞后于农业产业结构的演进。

首先，产业结构与就业结构的失衡会导致收入分配失衡。在大多数发达国家，三次产业劳动生产率大致相当，产业就业比重和产业结构比重大体匹配，其国民收入中的人均初次分配收入基本均等。其次，产业结构与就业结构的失衡还导致我国农业劳动力的生产低效率。我国仍有很多的非农劳动力并不在城市里面，而是在农村，也表明我国三次产业结构和就业结构，以及就业空间结构与城镇化关系依然不平衡、不协调，这说明我国有很多的非农劳动力并不在城市，而是在农村，充分表明我国三次产业结构和就业结构不平衡，以及就业空间结构与城镇化关系不协调。

3.区域结构与区域市场的失衡。根据比较优势理论，每个地区生产自身最有比较优势的产品，然后通过区域间的分工与交易来满足各自的需求，这是理想的区域结构。中国地域辽阔，各地资源禀赋差异较大，有各自的比较优势，如果各地区进行区域化分工，发挥比较优势，协调好地区间的利益，各自就能获得理想的收益。但是，目前我国农业显然还没有形成有序的区域化分工，国内市场也未能实现一体化，原因是农业区域化分工与地区利益冲突的矛盾。

# 02

体制机制制约

体制机制对我国农业转型的制约主要体现在规制制度的滞后，进而对农业转型发展形成制约。

1.市场规制缺失。我国农业不仅存在规模效应、劳动生产率低下的问题，在市场规制、产业组织上也有很大不足，这些问题本质上是与市场相匹配的制度缺失有关。通常，现代化农业是以农户家庭经营为基础的组织化与规模化经营，充分体现统一技术、统一销售、统一品牌，实行食品质量安全全程追溯和食品标识化。食品标识上标明此产品的成分、生产者、时间和地点等信息，一旦出现质量问题，可以马上追溯到责任人，相关的合作社和行业协会对农民有很强的约束力，因此农民往往很遵守质量安全的规则。但是，目前我国农业相关的体系和机制还不健全，仍是千家万户农民分散的小规模生产。要管理类似问题，农民积极性不高，监督与追溯成本高昂，如果再实行标识化，代价不能让农民接受，导致食品质量安全上出现问题就很难解决。

我国大宗农产品没有竞争力的原因之一是农户经营规模小、劳动生产率低，但实际上也有产业组织及其规制滞后的原因。不少农产品从田头到进入市场的过程，存在多个环节，产业链上各种利益主体为追求自身利益，因而在各个环节上对产品实施价格增值，结果农民的生产成本与各环节的价格增加，最终演变成很高的产品市场价格。以高速公路收费为例，其大大增加了运输成本，运输者为赚钱只好超载，导致外部性出现，例如交通事故现象多发、道路损坏严重等。在一些煤矿资源丰富的地方，道路大多不堪重压，坑坑洼洼的，道路的过度承载还导致恶性循环的交通拥堵。与市场相关的规制以及产业组织体系的滞后，往往会导致类似的连锁反应。因此，必须完善市场规制和产业组织体系，例如，农产品通过农民合作社统一进入市场，可以节约很多流通成本和交易成本，大大提高农产品的市场竞争力。

2.要素市场化滞后。我国市场经济的一个重要特点是产品的市场化发展比较快，但生产要素，例如土地、劳动力、资本的市场化比较滞后，农业的要素市场化发展尤其滞后，甚至是扭曲的。我国农村土地并没有真正实现市场化，政府征用农村土地大多采用行政手段，而不是按照市场制度。农民在土地转让、流转中的收益之所以不高，一是农民对土地的产权不明确，二是土地交易并没有真正体现市场供求规律。曾经房地产价格较高，与地价高有关，但高昂的土地出让价格并没有为农民带来很高的收益。相反，农民从土地出让中获得的收益却很少。土地要素市场化的滞后导致土地价格形成的扭曲和土地利益分配的不均，没有真正让农民从中受益。

我国劳动力市场发育滞后。表面看来，我国劳动力市场是开放、自由的，农民进城务工是通过劳务市场、劳务中介实现的，但实际上，我国的劳动力市场扭曲，农村劳动力的价格往往被低估，并没有真正体现劳动力的市场价格。究其原因，一是作为我国农村劳动力供给方的农民是分散的，组织化程度较低，在市场交易过程中缺乏谈判力；二是作为我国劳动力供给方的农民是缺权的，在市场交易中往往处于不平等的弱势地位。权力与机会的平等是市场经济最基本的准则。市场经济尽管承认人有天赋和能力方面的差异，但市场经济是以主体权力平等为基础的，尤其是初始权力的平等。由于我国城乡二元体制的存在，农民的很多权益，例如基本公共保障权、房屋财产权等是不完整的，与城镇居民相比处于不平等状态。这种权利的不平等会使农村劳动力在市场交易中难以与城市交易方展开公平的竞争，进而在自身的交易价格决定上处于弱势地位。如果解决了权益平等问题，那么农村劳动力的价格就能更充分地体现市场供求关系。

# 03

资源环境制约

我国农业的转型发展受到资源环境的严重制约。早期农村工业化的发展致使大量的土地、水资源受到污染，使得市场上的不少农产品多多少少都受到环境的污染。

在农业转型发展过程中，还存在着农村资源环境保护与激励不足的矛盾。现在，人们认识到环境保护的重要性，全球都在强调保护环境，我国也有很多政策和措施，但问题是谁来保护？保护者的积极性在哪里？农民本来可以利用自然资源发展生产赚钱，现在因为生产方式对环境有负面影响而被限制，那就应该获得相应的补偿。可是，现在国家对例如生态公益林补偿等环境保护补偿的标准仍然很低，农民缺乏保护的积极性。实践中，这确实是一个两难的矛盾：不发展工业，不仅政府日子难过，而且百姓的收入也难以提高；而发展工业项目，短期内地方经济增长了，但生态环境的代价却很大，难以持续发展。这些区域的很多老百姓长期依靠自然资源环境生存，因此，最终的归因还是要调动民众保护生态环境的积极性，或者是通过绿色发展解决这一矛盾。

# 04

人力资本制约

我国农村人力资本尽管比较廉价，但存在人口老龄化和农村劳动力文化程度普遍较低的问题。目前，农业转移劳动力的平均文化程度是初中，农业劳动力的平均文化程度是小学。人口老龄化导致农村年轻人赡养负担比较重，文化程度低导致农村劳动力就业竞争力不足。从全社会的角度看，老龄化说明经济增长所获得的社会财富增长，将有更多份额被用于老龄化社会的公共服务安排。换言之，我们现在可以建高速公路、建机场、建地铁，恐怕今后很大一部分资金要用于满足老年人的需求，当一个社会许多人都是七八十岁的老年人时，他们需要看病、养老，对公共医疗卫生的需求很大，整个社会用于经济发展或基础设施的资金就会减少。

在谈论人口老龄化问题时，普遍认为主要是城市人口的老龄化。但实际上，人口老龄化主要是在农村，这主要取决于如何统计人口老龄化，是按户籍人口计算，还是按常住人口计算。笔者认为，应该按常住人口计算。其原因是，尽管农村曾经的生育政策没有城市严格，独生子女现象没有城市人口普遍，但现实的情况是，许多农村年轻人并没有在农村赡养家中老人，而是在城市务工经商，其中不少是在城市从事家政工作，某种意义上讲，即是在从事城市养老产业的工作。另外，城市居民有相对完善的公共保障体系和相关的业态，而农村却远没有形成类似的体系和业态，因此，按常住人口统计的农村老龄化问题远比城市更严重。现实中，农村留守老人、留守儿童的普遍性，也正好证明了农村人口老龄化问题的普遍性和严重性。

除了人口老龄化外，我国农村人力资本对农业转型的另一个制约就是农村整体教育水平滞后所导致的农村人力资本水平不高，集中体现在农村劳动力的文化程度普遍比较低，难以适应传统农业向现代农业的转型。从国际上看，现代农业的从业者都是高素质农民，文化程度一般都在大学和高等职业学历水平，我国农业劳动力与此相比较，差距太大。因此，必须尽快改变农村教育滞后的现状，不仅要重视义务教育，使义务教育能进一步普及并提高水平，而且要高度重视与农业产业技能相关的职业教育，鼓励受过中高等教育的年轻人去从事现代农业，推动我国农业的转型升级发展。

02

我国农业转型发展的关键问题

综上所述，我国农业转型发展面临着诸多制约因素，但是，我们必须突破这些制约，加快推进我国农业的转型发展，主要需解决好七个关键问题。

# 01

农村土地制度问题

1.赋予农民土地财产权。农村土地问题是我国农业转型发展的关键问题。自改革开放以来，我国农村土地制度的变革明显，通过推行土地家庭承包制，赋予农民对土地的经营权、使用权，逐步形成了农村土地集体所有，但承包经营权归农户，经营使用权可流转、可交易的“三权分置”的农村土地制度架构。这不仅大大提高了农民农业生产的积极性，也提升了土地的利用效率。但总体来看，国家对农民土地的赋权尚不充分，还没有完全将土地的财产权赋予农民。当农民不想经营土地，又不想交易土地经营权，仅希望有偿退出土地承包权时，仍缺乏比较有效的市场途径。这涉及我国农村土地产权制度改革的进一步深化。如何在权属清晰的基础上，进一步扩大土地权能，使集体和农民都能从土地上获得更多权益，既坚持农村土地的集体所有，又赋予农民更多的土地权益，是我国农村土地制度深化改革的关键。

2.建立土地产权治权结构。产权结构包括两方面内容，一是赋权结构，二是治权结构。国家依靠法律赋予农民更多财产权利，属于赋权结构范畴，清晰的产权赋权可以明确产权归属。但在实践中，仅解决产权的赋权问题，也未必能确保产权权利的实现，产权还需要通过治权结构加以保护和实现。产权保护离不开治权结构的作用，包括国家依靠法律手段、仲裁机构等各种组织与制度对公民权益的保护。我国农村土地的治权结构相对滞后，导致出现有法不依和执法不严的情况，农民土地权益受到侵害，与治权体系不完善有一定关系。

在实践中，治权可以通过两种路径实现，即他治路径和自治路径。他治路径通过国家相关法律的制定与实施来实现；而自治路径是通过权益主体的自我保护与维权来实现，这种路径是内生的权利治理结构。自治需要自组织的发展，需要有组织的集体行动，否则就会出现“搭便车”现象。因此，提升农民组织化程度很重要，要提高他们自我保护的能力和力量。当农民权益受损时，农民自组织可以出面进行维权和自身权利的保护。这两种治权路径都很重要，两者相互作用与补充，能有效保障农民财产权利的享有与实现。总之，只有将农村土地对农民的赋权和治权有机结合起来，才能充分保障与实现农民的土地权益，促使土地要素在市场中得到有效配置。

# 02

城市化进程问题

改革开放以来，我国经济增长一度依靠工业化，包括农村工业化的推动。而目前，我国工业化水平、人均GDP、收入水平都到了城市化引领、带动的发展阶段，已处在城市化发展的关键阶段。但如前所述，我国城市化是复杂的，存在城乡二元体制。这意味着在相当长的时期内，要在城乡二元体制的环境中推进我国的城市化。换言之，在推进人口与产业在空间集聚的城市化过程中，要高度重视进城农民的市民化问题。以下三个方面的问题需要认真思考并妥善处理。

1.协调城市扩张中人口转移与身份转变的关系。当前我国城市化发展较快，尤其是一些大城市，例如省会城市、直辖市和计划单列市，城市规模急剧扩张，这些城市不仅摩天大楼林立，地铁、轻轨、高铁等现代基础设施齐全，人口规模也急剧增加，不少达到了千万以上人口规模。但问题是，在城市空间规模和人口快速扩张的同时，“城市病”开始显现，核心表现在城市交通的拥堵日趋加剧，城市空气等生态质量不断下降。更为严峻的是，大量进城人口为农民，他们在城市中仅仅实现的是职业转变，而没能实现身份转变。这表明，我国农村劳动力转移进城的速度远快于进城劳动力转变为市民的速度，即职业转变快于身份转变。农民进城意味着职业从农业劳动者转变为非农劳动者，但农民身份却没有相应转变，进而仍然不能平等享受城市居民在基本公共服务与保障方面的待遇，他们只是城市中的农民工，而不是市民。这种由城乡二元体制带来的城市化问题，致使进城农民身份转变滞后于其职业转变，农民转移进城的速度滞后于城市空间扩张速度，进而农民非农化进程滞后于农村土地非农化进程。如果不扭转这种格局，就会带来农村的土地，尤其是农业土地规模的下降速度，不仅快于农村人口规模的下降速度，而且还会快于农业劳动力规模的下降速度，导致农业产业与农业就业关系的进一步失衡，使农业的转型发展举步维艰。这个问题如果不能尽快解决，将会带来比较严重的后果。因为土地因城市化而非农化了，进城农民如果不能市民化，就有可能产生大量的得不到城市保障的失地农民。同时，在城市内也会形成基本公共保障不平等的二元结构，即进城农民与城市居民的二元社会结构，成为城市社会发展的不稳定因素。另外，如果进城农民的身份转变问题长期得不到解决，还会影响农村劳动力和人口向城市转移的积极性，进而造成我国城市化进程严重滞缓。党的二十届三中全会明确要求，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。这是破解我国城乡二元体制的重要举措。

2.加快推进城市化进程中的进城农民市民化。我国城市化道路是优先发展大城市，还是中、小城市，需要考虑多种因素，其中进城农民市民化的因素尤为关键。许多人主张大城市优先发展，理由是大城市存在规模效应和带动效应。但是，大城市在解决进城农民市民化方面却不具备优势。一方面，在现行体制下，大城市对进城农民，尤其是外地进城农民的市民化问题解决需要付出高昂的成本；另一方面，进城农民工自身市民化的成本也很高。进城农民工及其家庭要想真正融入大城市，转变为市民，除了要在城市稳定就业外，不仅需要流入地城市政府在基本公共服务与社会保障对外来常住人口的全覆盖，而且进城农民自身也要有市民化能力，例如在城市能买得起房子，日常生活开支有收入支撑等。这对于许多收入不高的农民工是比较难的事。因此，城乡二元体制下的中国城市发展，不能只考虑城市发展的规模效应、集聚效应和辐射效应，还需要考虑进城农民如何转变身份，以及如何共享城市教育、医疗、养老等基本公共保障与服务。此外，即使通过改革建立了城乡一体与平等的公共保障制度，进城农民能否在城市定居，还取决于农民在农村的权益，例如土地承包权、宅基地及住房权等农民权益能否随农民迁移而流动。从目前的体制来看，农民这些权益能变现的仅有使用权或经营权，这就会对农民进城定居产生滞缓力。因此，推进中国的城市化，不仅要改革城市户籍制度，也要改革农村集体产权制度，要通过城乡联动改革，真正消除农村人口流动的阻力，实现城市化的健康发展。在这些制度制约没能有效消解的情况下，优先发展中小城市不失为合理的选择。首先，中小城市对政府和农民而言，市民化的成本要比大城市低得多；其次，中小城市优先发展有利于与乡村相衔接，如果以县域经济发展为平台，则对农民的权益以及农民就地就近的非农化和城镇化的推进相对容易。党的二十大以来，推进以县域为重要载体的新型城镇化和城乡融合发展，已经成为我国城镇化发展的一个战略重点。加快县域城镇化，不仅对城乡融合和乡村振兴意义重大，而且极其有助于加快进城农民市民化和城乡二元体制的有效破解。

3.处理好乡村振兴与新型城镇化的关系。乡村振兴战略和新型城镇化战略是我国经济社会发展的两大重要战略，两者是相互关联和互为促进的关系。但在实践中，有些人把城镇化和乡村振兴割裂开来，认为城市发展和农村发展难以兼顾。甚至有人认为两者对立，抓其一必然失去其二，认为在加快城镇化的同时推进乡村振兴，不利于农民进城，进而不利于城镇化发展。城镇化和乡村振兴实际上并不对立，两者是辩证统一的关系，关键是要科学认识城镇化和乡村振兴的内涵。乡村振兴不是单纯的新村庄建设，而是城镇化的组成部分，是城镇化向乡村的延伸；城镇化不等同于城市建设，而是人口和要素在空间的集聚和优化配置的过程。城镇化对乡村人口的吸纳和对乡村发展的反哺，实际上是乡村发展的需要，是城乡协调发展和融合发展的必然要求。因此，乡村振兴必须以城乡统筹与全域规划为基础，对村庄进行科学分类，即保护有发展潜力的特色村、科学改造城中村和镇中村，消除空心村和一方水土养不好一方人口的村落，通过人口转移和迁移，重点建设人口相对集聚的中心村和新社区，使乡村振兴与城镇化发展有机结合、协同发展。

# 03

农民组织化问题

1.农村基本经营制度与农业小规模分散化的矛盾。家庭经营是最适合农业生产的经营制度，也是保障我国农业生产长期稳定发展的基本经营制度。改革开放以来，我国改变了农村集体统一经营、统一管理、统一分配的农业经营制度，实行了土地集体所有，经营权承包至农户家庭的“统分结合、双层经营”及“三权分置”的农村基本经营制度。这充分调动了农民的积极性，很快改变了农产品长期短缺、供不应求的局面，并且迅速提高了农民收入。但是，由于我国是人多地少的国家，在农业家庭经营的制度下，农业生产小规模、细碎化、分散化的现象并没有得到根本缓解。这种现象既与人多地少的国情有关，又与家庭承包土地的分配方式有关。由于集体土地存在空间距离和区块质量的差异，为了体现农户承包土地在数量和质量上的公平性，集体分配给农户的承包地往往不是连片切分，而是好坏、远近搭配，致使一户农户所分到的承包土地往往会分成好几块，进而加剧了农业生产的小规模、分散化和细碎化，这在很大程度上又导致了我国农业生产的低效率。要解决这样的问题，不是否定家庭经营制度，也不是把农民的土地统一进行重新分配，而是要通过改革的深化，探索新的解决方法。推进土地流转，实现土地适度规模经营是一条路径。在农户家庭承包经营基础上，大力发展农民合作组织，建立多元化服务体系是又一条路径。通过农民组织化、合作化，可以实现“生产小规模、服务规模化”及“生产在户、服务在社”的农业转型和现代化发展。这一模式在国际农业发展中已被证明是成功的道路，对中国这样的以大国小农为重要特点的国家，更是农业转型和现代化发展需要选择和坚持的道路。需要指出的是，在我国推进土地流转和农业规模化经营时，要充分尊重农民的意愿，不宜搞行政化推动。在农民就业出路还不充分、农民社保仍不完备的情况下，尤其要审慎推进农民土地流转。在这种情景下，推进农业转型发展，应主要通过农民合作组织发展基础上的农业服务体系建立与完善来实现。农业的规模经营应更注重“生产小规模、服务规模化”的实现路径。

2.组织化是市场经济不可或缺的要素。组织是一种能替代市场的制度，也能发挥弥补市场失灵的作用，政府组织是其中之一。但在经济社会活动中，仅有政府组织是不够的，还需要有社会组织和经济组织的发展。目前，我国经济社会中的非政府组织发展相对滞后，其中行业组织和农业组织尤为明显。这些组织的滞后，既不利于政府作用的更好发挥，也不利于市场作用的有效发挥。当经济社会活动中存在政府和市场同时低效的情况时，社会组织和产业组织的作用不可或缺。任何相对成熟的市场经济，都是政府、市场和其他组织并存，并形成相互作用相互协调的制度与组织体系。目前我国的政府行政组织体系发展非常完整和有力，但经济社会组织的发展却比较滞后，不少组织不是缺失就是形同虚设。因此，迫切需要政府在转变职能的同时，大力支持和培育行业组织和农民合作组织的发展。

我国农民组织化程度尤为滞后。新中国成立以来，我国的农民组织经历了曲折的变化。从20世纪50年代初体现农民合作的初级社，演变为集体统一管理与经营的高级合作社，直至以乡镇为单位的人民公社组织，强化的是集体组织，而不是农民组织。改革开放后，农业生产的经营权交给了农民，农民积极性得到充分调动，但与农业产业相关的农民组织化程度并没有明显提高，仍然是以原村集体组织为代表。随着农产品市场供求从卖方主导转向买方主导，农业组织化问题才被提到重要议事日程。直到2007年，国务院颁布了《农民专业合作社登记管理条例》，与村集体社区合作不同的农民专业合作组织在我国得到了迅速发展。在政府支持下，这一组织对团结农民、服务农民、提高农民进入市场能力、增强市场竞争力等方面起到了积极作用。但是，目前我国农民合作组织仍存在数量多、规模小和合作社人才缺乏与功能不强不全等问题，不少合作社难以有效发挥对农户生产、营销和信贷等方面的服务功能。因此，迫切需要赋权合作社、引才合作社、联办合作社和规范合作社，使农民合作组织成为我国农业转型和现代化发展的核心组织力量。

# 04

农业经营主体问题

产业经营主体状态是决定产业发展水平与效率的重要因素。当前，我国农业经营主体状态仍不很理想，主要表现为农业劳动力趋于老龄化，农民文化程度普遍不高，亟需培育新型农业经营主体。需要强调的是，培育新型农业经营主体并不是要取代农业家庭经营制度，也不是要由公司来经营农业，而是在坚持农业家庭经营制度的基础上，完善家庭农业的经营制度，提高家庭农业经营者的水平。从我国目前的情况看，既需要培育新型农业经营主体，同时又要建立一个较完善的农业经营者的进入和退出机制。现在的大学毕业生有愿意从事农业，但很难找到合适的进入渠道。发达国家的农场主大都是大学毕业生，与非农产业的从业者相比，现代农业对从业者的要求更高，从业者必须具备一定的科学文化知识和素养。这是因为农业生产不仅是经济活动，也是生命再生产的活动，对知识与能力要求都很高。我国农业若要实现转型升级，必须走与中国国情相适应的规模化、智能化、设施化、机械化的道路，提高农业劳动者的文化水平，为大学生投身农业产业创造机会。

新型农业经营主体的发展，还与金融支持力度以及自身财产权利是否完整有关。当前我国农业经营者绝大多数是农民，他们在农业经营中经常遇到融资难的问题，这使他们难以在市场上与他人平等竞争，经常处于弱势地位。这主要存在两方面的问题：一是农村金融体系不完备。我国金融体系庞大，门类繁多，但缺少合作金融，或者农村的合作金融始终没有真正进入国家金融体系。农业合作在世界上是普遍的组织形式，农业合作内含了许多功能，不仅有生产的合作，还包含营销合作和金融合作，否则农业合作就是不完整的。二是农民财产权利不完整对金融的影响。如果没有合作金融，农业信贷就要依赖商业信贷的途径，这就要求农业经营主体具备类似市场主体进入信贷市场的基本条件，即经营者在信贷融资时要有抵押能力。而在实践中，我国绝大多数从事农业的农民虽然有房屋和土地等资产，但如前所述，这些资产对农民而言，权能并不充分，只有经营权和使用权可以进入市场交易，这样的权能缺乏抵押性，导致农业经营者既不能通过合作金融途径获得信贷，又难以从商业金融渠道获得信贷。因此，培育新型农业经营主体，不仅要提高农业经营主体的各方面素质和能力，也要建立适合农业经营主体发展的制度体系。同时，要对农业经营主体进一步赋权，发展合作金融，以缓解农业经营主体融资困难。

# 05

农业竞争与开放问题

中国对外贸易整体是顺差，但农业对外贸易却是经常性逆差。进口国外农产品将替代国内生产的农产品，进而给农民农业就业带来压力。如果农产品贸易真要对外开放，我们能开放什么市场？有哪些农业产业能真正承受国际市场的冲击？面对国外要求进一步开放的压力，类似金融市场、农产品市场这类关乎国计民生的领域，以及其他缺乏竞争力的弱小产业，我们还是持谨慎的态度，如果完全开放，例如农业，不仅会引发重要农产品，例如粮食安全的问题，也会带来农民农业就业的巨大压力。这对于有着十四亿多人口且小农占很大比例的中国来说，确实是需要慎重决策的大事。从这一意义上讲，我国农业必须加快转型，改变过多农业劳动力从事农业的状况，通过非农化、城镇化的途径减少农民，提高农业劳动力素质，增强农业效率和国际竞争力。

如前所述，开放国内市场，特别是农业市场，对我国是巨大的挑战，特别是缺乏价格竞争力的大宗农产品，一旦开放就可能导致农民的“饭碗”被敲掉。中国历来是“农民稳则天下安”，如果大量农民失业，就会出大问题。因此，要保护国内农业，会面临很大的国际压力。也有人认为，我国开放农业，农民短期内是痛苦，但是从长期来看，农民会从农业转向非农产业；反之，实行贸易保护，尽管农民还能在农业就业，却永远安于现状，农业转型就没动力，也不是好事，长痛不如短痛，主张放开农产品国际贸易。还有人认为，中国的巨大变革需要强大的外部推力，农村劳动力转移需要通过国际贸易施加推力，逼迫我们朝这个方向去深化改革。这就构成了我国农产品开放问题的两难选择，即农业对外开放与国内保护的均衡问题，也警示着我们必须加快农业转型，加快建设中国式现代农业，加快农业强国建设步伐。

# 06

农业市场化与政策干预问题

首先，农产品价格上涨与城镇居民承受力之间存在矛盾。在一般情况下，政府往往比较在意城市居民的意见，因而偏向于采取措施控制农产品市场价格。这种干预虽然稳住了城市群体，但并不一定有利于农民。农民的收入如果不增长，会影响农民生产的积极性，导致供给减少，同样会影响到城市居民的生活。

农业作为特殊产业，不仅体现经济的再生产，也是自然与生命的再生产，以致农业生产与经营的不确定性比较大，面临自然和市场的双重风险。因此，政府干预农业是世界上的普遍现象。但问题是，我国农业市场化还没有完全发育，很多要素市场发展滞后，应该进一步推进要素与产品的市场化。我国农业还处在传统农业向现代农业的转变过程中，土地、劳动力、资本等要素的市场化还很滞后，应该加快要素的市场化进程。然而现实中却是，政府对农业干预过多，市场调控农业功能不显著。从我国农业的补贴可以看出，农业已充满着各种各样的补贴，补贴是政府干预的一种手段，但是过多的补贴会扭曲市场对资源的配置。有些情况下，补贴甚至高于成本，这会导致经营者的行为扭曲，市场的供求关系失真。政府过多干预会不利于市场机制发挥资源配置的决定性作用，也会导致政府脱不了身。政府如何介入经济活动，实际上是如何处理好经济发展中政府与市场的关系问题，理想的路径是建立政府有为、市场有效、行业组织有能的“三位一体”的产业发展调控体系。

其次，在农业技术进步与推广中，政府、市场、中介如何发挥作用。目前，我国农业技术进步与推广还没有达到理想状态，核心是政府、市场、中介在农业技术研发、推广与应用中还没有形成融洽的关系。就农业技术的推广而言，既不能完全市场化，也不能完全由政府包办，而应该相互结合。这涉及对农业技术属性及其变化的判定，一般而言，可排他的私人性技术可以市场化。究其原因，一是生物技术的革命，使得育种技术可以通过生物技术育种，成为只能一次性使用的种子，这类种子具有排他性，不付费就不能获得种子，进而可以通过市场来实现种子的交易和推广；反之，如果是具有公共属性的技术。二是种子产业的组织化和规模化程度高，使得技术的研发、推广与应用能内化于组织内部，进而某个产业组织本身就能自主完成技术研发、推广与应用的主过程，不需要过多地依靠市场交易路径。然而，大多数科技研发机构并不具备这样大规模自主运营的能力，因此必须建立政府、市场、中介组织相互分工、相互协调的组织形式与运行机制。

在相当长的时间内，我国农业技术的推广、传播和转化都是由政府主导，主要通过省市县和乡镇农技推广体系来实施农技推广服务。改革开放后，我国农业技术推广体系受到市场化改革和乡镇中心工作负荷过重的影响，政府农技推广人员大量流失，农技推广体系呈现“线断、网破、人散”状况。与此同时，其他类型的农技推广与服务等中介组织发展相对滞后，致使农技推广普遍存在“最后一公里”难题。这种状况大大降低了我国农业科技的贡献率。要解决这一问题，就必须重构我国农业技术进步与推广体系。为此，既要发挥政府和市场在农业科技进步与推广中的作用，明确各自分工，又要重视科技中介组织的作用，强化其服务功能。当前，特别要重视农民合作社这一中介组织的作用，充分发挥其连接农户与政府、市场的桥梁纽带功能，提高农业科技成果转化率和科技对农业发展的贡献率。

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农村社会转型发展问题

农业转型发展是现代农业发展和农业市场竞争的要求，农业转型发展的关键是农业经营者能否适应或者引领农业的转型，而这又涉及农村社会的转型发展问题。也就是说，农业转型发展既要与现代农业发展和农业市场竞争相适应，又要建立在农业经营者和农村社会转型发展的基础上。

1.从生存型农村社会向发展型农村社会转型。经济的转型发展必然会带动社会的转型发展。尽管农村历史比城市悠久，但农村社会的发展与转型往往滞后于城市，其原因是城市经济发展和公共服务体系发展要快于农村。即便如此，农村的转型已经开始呈现。从百姓生活状态看，总体上已经从温饱型社会向小康型社会转型，或者说，已经从生存型社会向发展型社会转型。发展型社会与生存型社会的最大区别，在于百姓需求的不同。在发展型社会中，不仅要满足百姓在吃穿住行方面的需求，还要满足百姓对精神、文化、休闲以及个人权利等方面的需求。其次，相较于生存型社会，发展型社会更具有开放性。因此，生存型社会的管理、组织、治理模式以及人力资源状况就不能适应发展型社会的需要。我国不少农村目前正处于从小康型社会向富裕型社会的进一步转型过程中，农村经济发展与转型速度加快。如果农村社会转型不能相应跟上，农村经济的转型将会受到很大制约。基本判断是，我国现在农村社会的转型，尤其是农村人力资源和社会管理方面的转型升级，总体上滞后于农村经济的转型。因此，应加快农村社会从生存型社会向发展型社会的转型步伐。

2.从管理型农村社会向治理型农村社会转型。生存型农村社会向发展型农村社会转型的重要转变是社会管理方式的转变。生存型农村社会的管理通常是自上而下、由外而内的管理型模式，而发展型农村社会的管理应该是上下结合、内外相融的治理型模式。要实现管理型农村社会向治理型农村社会的转型，首先要认识管理与治理的区别。从一定意义上讲，社会管理主要是依靠政府力量的垂直化管理，而社会治理则是以政府管理与社会参与相结合、外在管理与自我管理相交融的管理为主。尽管管理型社会的管理方式见效较快，但被管理的对象往往会有抵触心理，内生动力不足，并且实施管理的成本较高。在实践中，由于农村社会转型相对滞后，维持农村社会稳定的代价比较大，通常需要投入大量的人力物力。因此，要适应农业从传统农业向现代农业的转型，农村社会必须为农业转型发展提供开放性的人才、技术、资本流动与优化配置的环境。相应地，农村社会向发展型社会的转型，从社会管理方式讲，也必须从传统管理向现代治理转变，既要发挥政府对社会的管理作用，又要发挥社会自组织和民众参与的作用，从而提高乡村社会运行效率，实现乡村社会和谐稳定地向发展型社会转型，并促进农业农村经济的进一步转型。