央企布局全域土地综合整治：5 大关键要点全解析

（一）政策演进历程

全域土地综合整治历经多年发展，政策体系逐步完善。

2012 年《全国土地整治规划(2011 - 2015 年)》引入“全域”理念，标志土地整治迈向新阶段。

2019 年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，从国家层面明确定义，强调科学规划、整体保护及聚焦三大核心目标。

2020 年自然资源部 37 号函明确试点四大核心任务。

2021 年实施方案编制大纲将产业布局优化纳入，与《乡村振兴战略规划》“五位一体”发展要求契合。

（二）发展阶段剖析

1. 地方探索期（2003 - 2018 年）：以浙江“生态省建设”为起点，东部省份率先实践，2018 年“千村示范、万村整治”获国际认可。

2. 国家试点启动期（2019 - 2020 年）：自然资源部出台全国性政策，明确试点数量与备案要求，搭建顶层框架。

3. 试点深化规范期（2021 年）：配套文件密集出台，细化方案编制、资金筹措等实操标准。

4. 全面推广与制度完善期（2023 - 2025 年）：强调耕地保护底线，2024 年《全域土地综合整治实施指南》发布，标志政策体系成熟，推动工程全国落地。

（一）紧扣项目包装核心原则

1. 规划引领，全域统筹：以国土空间规划为统领，打破行政与部门壁垒，统筹三类空间整治。

◦ 农用地整理：推进耕地连片化、农田标准化，提升耕地质量与生产效率。

◦ 建设用地整理：优化村庄布局，复垦工矿废弃地，盘活闲置用地，为产业发展留空间。

◦ 生态保护修复：结合生态保护和修复工程，治理水土流失，修复矿山生态，保护文化遗存。

2. 政府主导，多方参与：政府承担组织与监管职责，引导多元主体协同。

◦ 政府职责：制定规划、明确标准、协调资源、保障权益。

◦ 协同机制：村集体组织农民参与，企业负责产业投资运营，金融机构提供信贷支持与创新。

3. 保护优先，绿色发展：严守“耕地保护”与“生态安全”底线。

◦ 耕地保护：落实永久基本农田保护制度，新增耕地经验收合格入库。

◦ 生态安全：避免过度开发，采用生态友好技术，保护生物多样性。

4. 尊重民意，保障权益：让农民全程参与、成果共享。

◦ 前期调研：征求农民对整治方案、产业选择、收益分配的意见。

◦ 实施阶段：保障农民知情权等权益，允许农民通过多种方式参与。

◦ 后期保障：建立权益保障机制，提升农民生活水平。

5. 产业融合，富民强村：以产业为整治动力，推动一二三产融合。

◦ 第一产业：发展特色农业，提升附加值。

◦ 第二产业：发展农产品加工与冷链物流，延伸产业链。

◦ 第三产业：发展乡村旅游等，打造“农业 + 文旅”模式。

6. 试点先行，稳步推进：遵循“试点先行”原则。

◦ 试点选择：挑选基础好、潜力大、意愿强的区域。

◦ 经验总结：形成可复制模式，成熟后扩大范围。

（二）明晰项目建设资金来源

1. 政府财政资金：用于公益性部分，提供启动资金。

◦ 专项资金：用于耕地保护等，专款专用。

◦ 涉农资金整合：统筹各类涉农资金，提高效益。

◦ 专项债券：用于公益性项目，以未来收益偿还。

2. 金融信贷资金：提供中长期支持。

◦ 政策性银行贷款：支持重点领域，期限长、利率低。

◦ 商业银行贷款：投向经营性项目，关注收益与风险。

◦ 专项金融产品：结合指标质押，降低融资门槛。

3. 社会资本投入：推动项目可持续。

◦ 企业投资：包括产业与工程建设投资。

◦ 农村集体经济组织投入：壮大集体经济，让农民分红。

4. 指标交易收益：实现资金回笼。

◦ 耕地占补平衡指标交易：收益用于土地整治与乡村振兴。

◦ 城乡建设用地增减挂钩节余指标交易：价格高、收益大，用于乡村振兴与土地整治。

（三）精准选择项目落地模式

1. 投资人（自营）模式

◦ 适用场景：地方政府规划与监管能力强但资金与经验薄弱地区。

◦ 操作流程：政府选投资人，签订协议，明确各方职责，投资人通过指标交易等收益回收投资。

◦ 核心优势：政府专注监管规划，投资人责任明确，缓解政府财政压力。

2. 投资人 + EPC 模式

◦ 适用场景：政府资金紧张且专业能力缺乏地区。

◦ 操作流程：政府授权平台公司，平台公司选投资人或联合体，各方分工协作，收益优先偿还投资人本息。

◦ 核心优势：降低沟通成本，提高推进效率，政府风险可控。

3. EPC + O 模式

◦ 适用场景：地方政府财力雄厚但专业能力不足，项目公益性为主地区。

◦ 操作流程：平台公司自筹资金，招标选 EPC + O 企业，负责全流程实施，平台公司监管考核。

◦ 核心优势：政府主导资金，避免重建设轻运营，确保符合规划目标。

4. 特许经营模式

◦ 适用场景：项目现金流稳定，可自平衡地区。

◦ 操作流程：政府选投资人，签特许经营协议，投资人负责投资、建设、运营，期满移交。

◦ 核心优势：市场化运作，投资人注重质量与可持续性，提升项目效益。

（四）深入理解整治内涵与意义

1. 内涵：以乡镇为单元，统筹推进农用地、建设用地整治和生态保护修复，实现从单一要素治理向全要素协同治理转变。

2. 意义

◦ 应对资源挑战：破解乡村耕地碎片化等问题，创新土地治理模式。

◦ 支撑国家战略：推进农用地提质增效、建设用地集约优化等工程，实现多项目标。

◦ 政策支持：国家政策大力支持，从基础构建到深化实施，不断完善政策体系。

（五）熟悉项目流程与申报要点

1. 项目流程

◦ 投融资及前期：选定乡镇，摸底需求，编制村庄规划。

◦ 落地实施：从空间规划、耕地提质等六维框架推进。

2. 方案编制

◦ 编制主体：县级政府组织多方共同编制。

◦ 编制依据：以国土空间规划为依据，落实“三区三线”。

◦ 主要内容：明确整治目标任务等，征求群众意见。

◦ 资金保障：明确各类资金来源。

3. 项目申报

◦ 申报主体：县级政府逐级申报。

◦ 申报流程：取得村民支持，编制材料，逐级审核上报。

◦ 审批要求：与国土空间规划衔接，按规定批准。

4. 注意事项

◦ 维护权益：尊重群众意愿，保障合法权益。

◦ 遵循原则：坚持人民至上等原则。

◦ 监测监管：建立监管机制，确保依法依规。

◦ 后期管护：明确管护责任，确保成果长效。

（一）风险类型

1. 政策风险：政策调整可能影响项目规划、资金支持与收益模式。

2. 资金风险：资金筹集不足、使用效率低或回收困难，影响项目进度与可持续性。

3. 市场风险：土地指标交易价格波动、产业市场需求变化，影响项目收益。

4. 实施风险：项目实施中可能面临工程质量、生态破坏、群众反对等问题。

（二）应对策略

1. 政策风险应对：密切关注政策动态，加强与政府部门沟通，提前调整项目策略。

2. 资金风险应对：制定多元资金筹措方案，优化资金使用，建立风险预警机制。

3. 市场风险应对：开展市场调研，合理规划产业，创新经营模式，降低市场波动影响。

4. 实施风险应对：严格把控工程质量，采用生态友好技术，充分征求群众意见，及时解决问题。

全域土地综合整治是支撑乡村振兴与生态文明建设的战略性工程。央企布局其中，需紧扣项目包装原则，明晰资金来源，精准选择落地模式，熟悉项目流程与申报要点，同时有效应对各类风险。通过科学规划与实施，为实现耕地保护、生态改善、产业兴旺、农民增收等多重目标贡献力量，推动全域土地综合整治工程高质量发展。