战略粮食储备如何抵御全球粮食链风险？

全球粮食安全形势在经历数十年改善后出现逆转，新冠疫情、地缘政治冲突与极端天气事件叠加，推动粮食不安全问题加剧。

2017年至2024年急剧粮食不安全人数

数据来源：世界粮⻝计划署2024年报告（2020年⾄2024年），全球饥饿信息⽹络和全球⽹络⽀持的跨领域任务组2024年报告（2017年⾄2019年）。

2024年，74个国家的3.43亿人面临急性粮食不安全，其中4400万人处于危机至紧急水平；慢性粮食不安全同样严峻，2023年全球7.57亿人营养不良，非洲地区每5人中就有1人受影响，且2030年长期粮食不安全人口预计达5.82亿人，远高于疫情前水平。这一趋势背后，是三大核心驱动因素的交织作用：冲突方面，2012—2023年全球国家间武装冲突从33起增至59起，65%的急性粮食不安全人口生活在受冲突影响地区；气候变化方面，2004—2023年全球年均气候灾害事件达339起，较1964—1983年增长3.4倍，极端天气导致粮食生产波动加剧；经济冲击方面，新冠疫情引发的全球经济衰退使粮食价格指数上涨14%，发展中国家债务负担加重（2023年全球公共债务达97万亿美元，低收人国家债务占GDP比例达72%），进一步限制了粮食安全投入能力。与此同时，现有应对体系存在显著短板：人道主义援助受资金、准入限制，2024年世界粮食计划署仅能覆盖不到40%的急性粮食不安全人口；出口限制、贸易壁垒加剧市场分割，削弱国际贸易平滑供应波动的作用；部分国家公共储备因目标模糊、成本失控，不仅未增强粮食安全，反而挤占农业发展资金。在此背景下，战略粮食储备（SGR）作为应急准备与危机应对的关键工具，其定位与作用再度成为全球关注焦点。世界银行2012年公共粮食库存报告的核心目标是系统分析SGR在全球粮食安全治理中的价值，基于亚洲、非洲、中东、加勒比等地区案例提炼实践经验，并为政策制定者提供普适性指导原则。需强调的是，SGR的必要性取决于国家风险暴露程度而非经济水平，全球约30个积极利用公共库存的国家中，既有瑞士、韩国等高收入国家，也有埃塞俄比亚、加纳等低收入国家。此外，双内陆国家乌兹别克斯坦因邻国贸易政策波动，将SGR 作为稳定小麦供应的关键工具，2023年挪威也重新引入SGR以应对全球贸易中断风险。

SGR的本质是“用于预防贸易和供应链中断引发严重粮食不安全” 的公共库存，核心功能是短期供应中断时补充私人供应，以及作为紧急援助的预防性来源，而非价格稳定工具。其有效性依赖与贸易、私营部门发展、社会保障网的协同，成功运营需把握五大关键要素。

（一）明确目标，避免多元与模糊

SGR 的失败多源于目标冲突，如同时追求价格稳定、生产者支持、消费者补贴等。成功案例表明，SGR应聚焦“缓解短期供应中断”这一核心目标，明确使用场景与触发条件。例如，菲律宾于2019年通过《大米关税法》改革，将国家粮食局（NFA）职能从价格稳定收缩为仅应对紧急事件，库存从180万吨降至12.7万吨，显著降低财政负担；而赞比亚因粮食储备局（FRA）同时承担应急、价格稳定、生产者支持目标，2021年支出占农业部预算的17%，财政压力巨大。

（二）严控财政成本，避免资源错配

SGR的财政成本包括采购、存储、融资、分配成本，过度追求规模或目标易导致成本失控。印度2022—2023年管理公共库存耗资350亿美元，占GDP的1%；巴基斯坦2013—2014年小麦采购财政成本达2.8 亿美元，还积累了9亿美元债务。控制成本的关键策略包括：按市场价格采购和释放储备，避免高价买入、低价卖出；保持较小储备规模，优化补充时机，如在丰收季低价采购；降低融资与存储成本，如印度旁遮普邦通过公私合作建设筒仓，减少存储损耗与资金占用；避免公共资金过度从农业生产领域转移，确保粮食安全投入的均衡性。

（三）动态确定库存规模，平衡成本与效能

库存规模需平衡财政成本与应急能力，规模过大易扭曲私人贸易，过小则无法应对冲击。实践中，需结合私人库存水平、贸易环境、冲击可能性进行动态调整。如乌兹别克斯坦通过逐步降低SGR规模（从2021年占小麦总消费量的50%降至2024年的12%），结合私营部门库存实现价格稳定；瑞士、国际能源机构分别采用“4个月谷物需求”“90 天石油进口”的经验法则，为设定库存规模提供参考。需要注意的是，库存规模计算应考虑区域差异，如进口依赖国需适当提高储备比例，以应对贸易中断风险。

（四）减少市场扭曲，坚守“最后安全网”定位

SGR应仅在供应中断时干预市场，避免追求利润或长期价格稳定，防止干扰市场正常运行。如海地2008—2009年短期大米价格补贴虽带来即时收益，但中期因进口商风险溢价上升，导致消费者额外成本超过补贴收益，成为典型反面案例；而孟加拉国将SGR作为“最后安全网”，仅在进口延迟时以市场价格释放储备，结合自由贸易政策，以占GDP 0.25%的投入实现大米价格稳定。此外，需避免用SGR应对全球价格对国内的影响，因为在面对广泛市场压力时干预通常是徒劳的，反而可能加剧扭曲。

（五）优化采购与释放机制，兼顾效率与公平

采购环节需通过公开招标实现透明定价，优先从私营部门薄弱地区采购或整合小农参与，平衡成本与发展目标。例如，世界粮食计划署（WFP）在埃塞俄比亚、布基纳法索等地，通过本地采购支持小农商业化，2024年斥资5900万美元从小农处采购粮食。同时，采取的方法必须有利于促进性别平等，如布基纳法索与女性领导团体合作采购1.27万吨粮食。释放环节应适配市场条件：市场运作正常时通过拍卖行、商品交易所释放，如乌兹别克斯坦通过大宗商品交易所释放库存，提高价格透明度；市场薄弱地区结合社会保障网实施定向分发，如埃塞俄比亚将SGR与“生产性安全网计划”结合，确保脆弱人口在危机中获得粮食。

从典型案例看，成功的SGR均具备目标明确、成本可控、机制灵活等特征：菲律宾通过职能收缩降低财政负担，印度旁遮普邦通过公私合作提升存储效率，孟加拉国通过政策协同实现价格稳定。而失败案例多存在目标冲突、成本失控等问题，如巴基斯坦长期依靠行政定价采购小麦，最终因财政压力于2025年暂停计划；赞比亚因过度干预市场而使私营部门缺乏活力。

（一）技术升级赋能SGR高效运营

粮食储存损失是导致SGR成本高企的重要原因，存储期间损失率最高达40%，而技术升级是减少损失、提升效率的关键。存储技术方面，筒仓可减少40%-50% 损失，适用于长期储存，孟加拉国、埃及等国在世界银行支持下建设现代化筒仓，配备温湿度监测与熏蒸系统；平房仓库损失减少25%-35%，适用于土地丰富地区；筒袋、气密储存分别减少10%-15%、10%的损失，适用于临时或农村存储。选择技术需结合气候、周期、资金条件，如湿热地区优先采用气密储存，临时储备采用筒袋。库存监测方面，需根据存储类型适配方案：大型筒仓采用有线传感器系统，确保数据可靠；平房仓库、筒袋等动态存储采用无线物联网（IoT）系统，实现温湿度、二氧化碳浓度实时监测；手动检查作为补充，适用于小型或短期储备。最佳实践是“混合监测 +预测分析”，如埃及将筒仓、磨坊、面包房接入统一网络，利用传感器与AI预警变质风险，显著提升小麦价值链管理效率。

（二）区域与全球储备的困境及补充价值

历史上，国际大宗商品价格稳定协议（如国际小麦、糖协议）因协调困难、利益分歧而多以失败告终，全球粮食储备短期内难以成功，核心障碍是协调成本高、国际价格稳定无法确保国内稳定。现有区域储备机制（如东盟加三紧急稻谷储备APTERR、西非区域粮食安全储备 RFSR）虽有潜力，但面临多重挑战：协调与信任不足，APTERR因紧急情况定义模糊、决策复杂，自成立以来仅释放3.8万吨大米，远低于80万吨储备规模；资金与库存补充困难，RFSR因成员国承诺履行不足，库存持有量常低于目标的45%；响应效率低，APTERR在菲律宾 “海燕” 台风后援助耗时18个月。报告明确，区域储备无法替代国家级 SGR，其核心价值是补充国家储备不足：通过信息共享、技术培训提升各国SGR管理水平，如RFSR为西非国家提供库存部署标准与能力建设；跨国危机中实现库存调配，缓解单一国家压力；通过规模经济降低成本，如南部非洲区域库存较各国单独储备可缩减41%规模。只有加强区域协调，明确成员国权责，完善库存补充机制，才能更好发挥区域储备的补充作用。

（一）核心指导原则

强化治理与透明度：储备规模、采购与释放决策基于市场原则，减少公共干预；明确管理机构权责，鼓励公私合作；运营变更及时向市场披露，避免过度反应。聚焦核心目标：坚守“缓解短期供应中断”定位，不追求价格稳定或利润，避免目标冲突。控制财政成本：保持小规模储备，按市场价格运作，优化补充时机，降低融资、存储成本，避免挤占农业生产投资。动态调整库存：结合私人库存、贸易环境与冲击可能性，定期调整阈值，激励私营部门增加库存。最小化市场扭曲：仅在必要时干预，避免行政定价，确保与市场化粮食市场兼容。

     优化供需机制：公开招标采购，支持小农与薄弱地区；释放渠道适配市场条件，结合社会保障网络提供定向帮扶。协同贸易政策：降低贸易保护壁垒，消除私营部门进口障碍，通过贸易与SGR协同减少价格波动。投资技术创新：根据需求选择存储与监测技术，利用AI、物联网提升效率，减少损失。

（二）特殊场景应对策略

对于公共机构薄弱或处于脆弱、冲突与暴力（FCV）状态的国家，SGR管理需更简化灵活：保持更小储备规模，聚焦核心应急需求；加强与WFP等国际组织合作，借助其物流与管理能力；采用简化采购与释放流程，避免复杂行政干预；优先通过社会保障网定向分发，减少无差别市场干预，如埃塞俄比亚通过生产性安全网计划，确保SGR 精准覆盖脆弱人口。

全球粮食安全正面临多重冲击，战略粮食储备（SGR）的价值不在于规模，而在于精准定位、高效管理、成本可控。多国实践证实，成功的SGR需遵循小型、简单、智能原则，聚焦短期供应中断应对，与贸易、私营部门、社会保障网协同，避免目标多元与成本失控；技术创新是提升效能的关键，合理选择存储与监测技术可显著减少损失；区域储备无法替代国家储备，但能通过能力建设、库存调配弥补国家储备不足。未来，各国需结合自身风险暴露程度，构建适配的SGR体系，同时加强区域合作，共同提升全球粮食安全韧性，为终结饥饿、实现可持续粮食安全奠定基础。