我国品种审定制度变迁路径分析

优良品种是农业增效、农民增收的重要支撑，而品种审定制度是通过构建科学规范的农作物品种评价体系来保障农业生产用种安全的制度安排。因此，品种审定制度对于农作物种业长期健康发展，实现种业振兴战略目标具有重要意义。制度经济学理论中，制度由正式约束、非正式约束和实施的一系列规则构成。从制度经济学视角看，品种审定制度既包括涉及品种审定实体规则和程序的成文法、品种试验实施方案、品种审定标准等正式约束，也包括异常试验数据处理、试验数据的稳定性和敏感性分析等非正式约束，以及试验检查监督、第三方检测测试等用以保障相关制度有效实施的具体行动。

我国的品种审定制度萌芽于1949年后良种推广与应用实践，正式形成于改革开放之初，在市场经济改革进程中不断深化发展。科学评价分析品种审定制度改革历程中取得的成效，明确进一步优化的路径和方向并以此推动种业高质量发展，已然是广大公共政策管理者、学者和品种审定申请者等多领域、多部门相关人员的共识和不懈追求。

已有研究从两个进路展开，第一个进路是通过对比国内外品种审定制度的异同提出改进方向和优化措施。例如王赛楠等将以美国为代表的自愿性品种登记制度、以日本和欧盟为代表的强制性登记制度和中国审定和登记并行的种子管理制度进行了比较研究，认为从长远看，有必要逐步将品种审定改为品种登记。

另一个进路则在对反思我国品种审定制度改革历程的基础上，积极探寻品种审定制度纠结中的出路。例如马志强等对2016年品种审定制度改革成效进行了分析，认为品种审定制度改革，不仅丰富了品种类型，也推动了我国品种推广应用向“多、优、专”转化，对认为品种出现“井喷”甚至“爆炸”，造成新一轮品种“多、乱、杂”的观点进行了回应。两个研究进路的分析结果和有关建议为今后品种审定制度的优化调整提供了重要启发。

制度经济学理论认为，制度变迁在自我强化机制下可能产生路径依赖，也可能被锁定在某种无效率的状态之中。因此，将我国40多年品种审定制度变迁的历史进程作为逻辑出发点，探寻品种审定改革取得的绩效，对于确立品种审定制度优化路径具有重要意义。本文对品种审定制度变迁历程进行科学系统梳理，运用制度经济学路径依赖理论对品种审定制度的变迁路径、变迁方式和路径依赖特征进行分析，揭示蕴含其中的政策启示，力图为进一步优化品种审定制度，推动种业振兴提供政策启示。

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制度变迁路径依赖理论

新制度经济学认为，制度是为提升交易不确定性的制度安排，它界定了人类行为的边界，确定了人类特定行为的选择集合。制度包括人类相互交往的所有约束。制度具有稳定性，也会因为行动团体获取外部利润的激励导致的边际调整而发生变迁。

制度变迁是指新制度对旧制度的替代、转换与更替过程，相对价格变化和偏好是导致制度发生边际调整的动力。制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁两个类型。诱致性变迁指行动团体为了获取制度不均衡引致的获利机会而进行的自发性制度变迁；而强制性变迁指依靠国家强制力而更替制度的过程。相比诱致性变迁，强制性变迁具有成本低、变迁时间短和运行效率高等特点。

路径依赖是诺思从技术变迁领域引入的制度范畴，也是制度变迁的重要特征。具体而言，路径依赖指一些随机事件导致特定结果形成，行为主体出于利益最大化考虑，会使这样的结果一直发展下去，表现出依赖原有路径基础上的进一步发展。报酬递增和不完全市场中的交易费用的存在，型塑制度变迁路径。制度变迁先从行为人基于心智模式的主观认知变化开始，行为人会将主观认知的改变通过制度予以确认，制度的改变随后引起经济层面绩效的变化。

制度变迁的主角是各类政治、经济组织，具体形成两个行动集团，两个集团都是制度变迁的主体。其中第一集团是创新者、策划者和推动者，第二集团则是制度的实施者。第一、第二行动集团共同努力，推动制度变迁。

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品种审定制度变迁路径

制度经济学认为变迁是由对构成制度框架的规则、规范和实施的复杂结构的边际调整所组成。基于此观点，本文采用品种审定制度发展历程中具有重大意义的、有关品种审定的正式法律法规的制定，以及重要的约束实施作为阶段划分依据，将我国品种审定制度分为正式形成、市场化和深化改革3个阶段进行分析。

我国品种审定制度经历了良种推广实践经验的总结到省级农作物品种审定的积极探索，再到国家和省级两级品种审定制度确立的过程。

新中国成立初期，由于对品种审定的农业生产安全保障作用认识不足，农业领域时有发生农业减产事件，严峻的现实促使品种审定工作受到重视。1954年国家制定《推广农作物优良品种管理试行办法》，开始探索优良品种的科学使用。1956年农业部种子局成立后，国家和省两级品种区域试验陆续开展，在此基础上，黑龙江省和辽宁省等部分省份积极探索开展品种审定认定工作。良种推广成败经验有力地推动了省级品种审定工作的自主探索。1978年原农林部提出了“四化一供”方针，即实现“种子生产专业化，种子加工机械化，种子质量标准化，品种布局区域化，以县为单位统一供种”，其中种子质量标准化是“四化一供”的核心，包括农作物优良品种标准，农作物种子分级标准，主要农作物种子原种生产方法标准，种子检验技术规程标准，种子包装、运输、贮藏规程标准等5项内容。优良品种标准的实质就是农作物品种在推广应用前需要达到的审定要求，建立品种审定制度逐步成为公共政策决策者的信念。第一届全国农作物品种审定委员会于1981年成立后，原农牧渔业部1982年颁布《全国农作物品种审定试行条例》，其中第二条规定，“国家和省、市、自治区分别设农作物品种审定委员会。地、县可根据需要设农作物品种审查小组”，该条规定标志着品种审定制度从决策者的信念转化为正式约束形式的制度，品种审定正式形成。之后，品种审定制度框架体系不断完善，《中华人民共和国种子管理条例》《全国农作物品种审定办法》（1997年）等制度先后出台实施。

该阶段有以下几个特征：（1）品种审定制度经历了从非正式约束到正式约束的制度建构过程。将前期良种推广实践中积累的碎片化的关于品种管理的主观认识，逐渐转化为部门规章及正式法规。（2）品种审定委员会成为品种审定制度变迁的行动集团。品种审定委员会作为专门设立的从事品种审定的组织，为制度决策者反馈市场信息和品种制度的调整和变迁提供了组织基础。（3）以产量为核心标准、以品种试验为依据的审定规范形成。1982年建立的品种审定制度，其价值目标是确保农业生产的用种安全，生产中使用的品种具有广泛的适应性，优良品种具有良好的产量表现。该制度推动种粮不分的局面发生改变。

品种审定制度建立后，农作物品种审定工作成效开始显现。水稻广陆矮四号、珍珠矮，八倍体小黑麦等众多优良品种培育成功；品种数量年均增长率基本维持在5%~10%之间，良种覆盖率达80%以上。尽管1997年《植物新品种保护条例》颁布实施，但我国种业核心竞争力依然不足，急需引入市场机制来提升资源配置效率。

2000年《中华人民共和国种子法》颁布实施，种子产业正式进入市场化和规范化发展阶段，市场化品种审定制度确立。该阶段有以下特征：（1）种子企业成为品种审定的主导力量。按照《中华人民共和国公司法》设立的种子公司成为品种审定的主体，过去以国有科研单位和国营企业为主的品种申请者格局发生结构性改变。（2）主要农作物品种审定范围不统一。依据《中华人民共和国种子法》及配套的《主要农作物品种审定办法》的规定，全国范围内需审定的主要农作物种类达到28种，范围设定过宽，不仅增加了管理复杂性，也导致了相邻省份间品种管理政策难以协调统一，阻碍了种业区域协同发展。

该阶段我国种业取得快速发展。（1）品种审定数量得到稳步攀升。2000年全国审定品种超过100个，2000-2015年全国累积审定新品种达21089个。（2）一批高市场价值的品种进行了选育推广，品种审定成绩斐然。多个突破性品种得到市场认可。2000年国审品种郑单958先后以4800万元转让；2006年国审品种京科糯2000以1000万元转让；2009年河南省审定的吉祥1号以2680万元转让；2010年山东省审定的青农105以1000万元转让；2011年国审品种中单909以2100万元转让、京科968以2000万元转让；2012年湖南省审定的华玉11以1000万元转让。这些优良品种的市场认可度激发了种子企业品种创新热情，品种审定制度的市场化导向作用显著。（3）新品种对农业生产增产增收的贡献明显。对500个农作物授权品种和申请品种的统计显示，新品种累计推广面积达0.43亿hm²（6.4亿亩），粮食增产563.2亿kg，实施单位所获效益超过19.7亿元，社会新增效益223.7亿元。

2000年以后种子企业品种选育能力不断提升，到2014年左右，财政预算约束的统一品种试验渠道不能满足广大企业的品种参试需求，出现的“跑点”等权利寻租行为受到社会的广泛关注，急需调整制度设计以适应种业发展新局面。

2016年实施的新修订《中华人民共和国种子法》对品种审定制度进行了改革，品种审定制度在深化中不断发展，我国种业进入现代化发展新阶段。针对品种审定中品种范围不统一、试验渠道有限和审定时间制约品种转化等社会关切焦点，从3个方面对审定制度的正式规则和非正式规则进行了优化。（1）缩小审定范围。对水稻、小麦、玉米、棉花、大豆等5种作物实行审定，将审定作物范围从28种减少为5种。（2）缩短审定年限。将过去审定时间至少3年改为2年，促进了品种转化效率。（3）拓宽品种试验渠道。开设绿色通道和联合体试验渠道，形成政府主导下统一试验和自主试验并存的格局。2021年《中华人民共和国种子法》修正，进一步强化产权制度对品种权益的保护，加大了对侵犯植物新品种权的惩罚力度；同时，按照国际惯例，建立了实质性派生品种制度。

该阶段的主要特征：

（1）减少了新品种转化成本的交易费用。审定时间从过去的3年改为2年，极大缩短了新品种转化时间中产生的隐性成本和显性成本。

（2）品种审定由产量优先向分类管理和多元化发展方向转变。2017年修订的《主要农作物品种审定标准（国家级）》，改变了过去单一以产量纲的审定目标，在综合考虑国家粮食安全、农业生产绿色发展阶段和市场多元化需求的基础上，将品种分为高产稳产品种、绿色优质品种和特殊类型品种3类，品种审定核心由“高产”转向“高产、优质、抗病、专用”，品种审定与产业发展联系更加紧密。

品种审定制度深化改革后，品种审定出现以下特征：

（1）品种创新成果得到释放，企业效益增加。以玉米为例，2014-2024年全国玉米品种审定总数为21413个。自2017年联合体、绿色通道试验开展以来，全国玉米品种审定数量迅猛增长，2021-2022年达到最高峰，分别为3094个和3244个，2023年、2024年全国玉米品种审定总数稳定在2800个左右。种子企业的经济效益大幅提升。有代表性的是河南省金博士种业股份有限公司，该公司2016-2019年审定玉米品种28个，销售收入从3100万元增长到7000万元。

（2）市场机制优胜劣汰效果明显。2021-2023年全国玉米推广面积在6667hm²（210万亩）以上的品种分别是983个、948个、980个，推广面积分别占统计总面积的48.5%、50.9%、51.6%，表现出品种数量稳定和推广面积相对稳定的特点。同期全国玉米推广面积在6.67万hm²（100万亩）以上的品种分别为68个、78个、85个，呈现出大品种种植面积越来越大、小品种越来越小的特点。市场化审定制度下，品种“井喷”并没有造成种子市场“多、乱、杂”，“大品种越大，小品种越小”的市场格局逐步建立，市场机制充分发挥了优胜劣汰的调节作用，品种创新成为增强市场竞争力的关键。

（3）联合体和绿色通道试验渠道的制度效果显著。2014年和2016年国家先后允许育繁推企业开展绿色通道自主试验，允许有关品种选育单位和种子生产经营企业按照承担连带责任的方式开展联合体自主试验。此种制度安排具有非常好的政策效果，在有效发挥了市场资源效率的同时，一批联合体和绿色通道审定的突破性品种不断涌现。裕丰303、中科玉505、登海618等优良品种推广面积稳步攀升。

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品种变迁分析

我国品种审定制度的历史演进，是国家追求效用最大化目标下，通过法令推行的制度创新，是一种“从上而下”通过国家强制力推进的强制性变迁。同时，品种审定的参与者也积极获取种业体制改革后种子市场规模壮大带来的外部利润，对品种审定渠道窄、审定年限长做出回应，采取自我实施品种试验的制度安排来解决审定中存在的制约，推动诱致性制度变迁。

品种审定制度的建立是政府的强制性制度变迁的结果。改革开放背景下，政府决策者的信念是建立与经济体制一致的种业管理制度，即建立市场化的种业制度。从而，政府主导的“自上而下”的制度变迁发生，对“科研、经营和管理一体”的种子管理体制进行改革，种子企业成为品种审定的主要参与者。随着种子市场规模的发展，市场的获利机会被种子企业感知，以财富最大化为目标的种子企业追求利润的行动推动品种审定制度的规则进行边际调整，产生品种审定制度的需求。

市场化品种审定制度确立后，2000年以后按照商业规则运营的种子企业逐步成为种子市场的主体，也成为品种选育的主体。品种创新成果不断积累，到了2014年左右，选育的品种数量多与试验渠道窄的矛盾逐渐显露，“跑点”“审定难”等问题引起社会关注，种子企业试图通过努力，改变品种审定制度中的限制因素，如参试渠道窄等，进而品种审定制度的诱致性变迁发生。

在此过程中，政府是制度变迁的初始行动团体，决定制度变迁；企业是次级行动团体，参与到审定制度的实施中。政府作为制度变迁的决策者，面临的制度选择：一是增加政府预算来增加试验渠道，但可能需要考虑管理成本和监管的有效性；二是建立市场化试验制度。政府在衡量制度变迁的成本和报酬后，决定推进品种审定制度的市场化进程，允许企业开展联合体和绿色通道试验，形成了统一试验、联合体试验和绿色通道试验的多渠道品种试验格局，从而制度变迁得以发生。因此，在诱致性制度变迁和强制性制度变迁的共同作用下，市场化审定制度得到进一步深化发展。

报酬递增和不完全市场型塑了品种审定制度的变迁路径。我国品种审定制度沿着品种市场化方向不断渐进式演进，审定效率不断提升，品种审定交易费用明显降低，具有典型的路径依赖特点。

3.2.1 减少农业用种的不确定性促使品种审定制度建立

计划经济时期的品种管理，品种产权没有保障，种子市场由国营种子公司垄断，制度限制了民营种子公司进入种子市场，这种情况导致品种创新不足，不利于种业的长期发展。

品种审定萌芽期的实践使政府感知到了需要建立用于保障农业生产用种安全的相关制度以实现粮食安全，促进农业发展，而建立品种审定制度会激励品种选育创新，发挥种业在农业生产中的基础保障功能，给农业生产的可持续发展奠定基础。作为追求品种审定效用最大化的政治组织，政府在改革开放制度环境背景下寻求效用最大化机会。同时，1978年后改革开放采用市场机制提高资源配置效率成为政府的趋向性选择。在制度变迁主体——政府追求效应最大化的激励下，品种审定制度得以建立。

3.2.2 获取大规模品种创新成果的激励使得市场化审定制度不断深化

随着种子管理体制改革完成，让种子企业公平参与市场竞争、充分发挥企业活力是政府的政策目标，这就促使2000年《中华人民共和国种子法》的颁布和市场化审定制度建立。相比之下，品种审定制度建立之初产权制度不缺乏，1997年《植物新品种保护条例》为品种权益提供了产权保障，提高了品种科技创新的经济报酬。正如上文所述，郑单958等品种以高市场价值转让就是产权保障品种创新的结果。

2000年以后民营种子企业的经济效益不断增加，品种创新激励不断增强，育繁推企业不断增加，以及品种创新成果的不断积累，催生出了尽快推动科研成果转化的制度需求。但在试验渠道相对有限的客观条件下，这种需求与现实供给之间的矛盾导致了制度发展出现不均衡现象。同时，政府作为制度变迁的主角，在品种审定制度发生边际调整的情况下，根据市场的信息反馈和市场化改革的行为模型做出制度选择和新的制度安排。例如，缩小审定品种范围，既保证了粮食安全，又放活了种子市场；允许联合体和绿色通道开展自主试验，既解决了参试难的问题，又使品种审定的主导权依然在政府手里等。同时，改进措施极大地降低了交易成本，如绿色通道大大减少了种子企业品种审定不确定性产生的交易成本，也避免了品种若未能通过审定，审定前多点试验所造成的成本损失等。政府推动制度变迁，助力了审定制度市场化进程进一步推进。从2021-2024年玉米品种审定和推广应用情况看，突破性品种数量逐步增加，其相应的推广面积也不断上升，品种创新成果成为企业可持续竞争力的来源。审定制度深化改革成效明显。

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结语

我国品种审定制度变迁是强制性变迁和诱致性变迁共同作用的结果。在建立之初，品种审定制度就获得了市场化改革的外部利润，其后的制度变迁沿着品种创新报酬的递增路径发展，通过建立市场化多渠道品种试验机制、允许企业自主开展试验、简化品种审定程序等措施，降低了品种审定交易费用，进一步提高了品种审定绩效。从长期来看，品种审定制度的不断深化将推动我国种业沿着高质量发展路径演化。（参考文献略）