农药产能过剩协同治理路径探讨

我国农药产业历经数十年发展，已构建起全球农药制造、消费及贸易核心国地位。然而在多重因素驱动下，行业正面临农药产能结构性过剩问题。农药产能结构性过剩是指在农药行业总体产能动态平衡的宏观背景下，部分老旧品种和过专利期农药产品存在显著的产能冗余，而创新创制产品、绿色农药以及符合市场需求的高效低风险农药产品有效供给不足的现象，同时区域产能布局与市场需求匹配度存在空间非均衡特征。

该过剩本质上是产业升级过程中的结构性矛盾，并非总量失衡。从国家战略层面审视，适度的产能冗余对产业抗风险能力建设具有正向调节作用，能够保障突发需求场景下的应急供给能力。但需警惕的是，当产能冗余突破合理阈值时，将导致生产要素的低效配置，进而造成显著的经济成本损耗。 

农药产能是指在一定时期内，农药生产企业利用自身设备、技术、人力等资源，能够生产农药产品的最大数量。

1.2.1原药产能

指各类农药原药的年生产能力，我国农药产品种类繁多，涵盖了杀虫剂、杀菌剂、除草剂、植物生长调节剂等。

1.2.2制剂产能

指各类农药制剂的年生产能力，如悬浮剂、乳油、微乳剂、水乳剂、可湿性粉剂、可溶液剂、水分散粒剂、颗粒剂等。 

1.2.3中间体产能

农药中间体的产能通常指某一中间体的年生产能力，包括但不限于氨基酸类、酯类、醇类、酸类等，有些甚至是杂环化合物或手性化合物。

据有关统计，2021—2024年，农药原药新增产能约140万t/年，中间体新增产能接近200万t/年，草铵膦(精草铵膦)、氯虫苯甲酰胺、丙硫菌唑以及甲基亚磷酸二乙酯、K酸等农药中间体等产能增加较多。

多数农药品种产能利用率较低，杀虫剂、杀菌剂、除草剂、植物生长调节剂等几大类农药产能均严重过剩，产能利用率仅有30%～60%，其中，除草剂产能利用率最高，也仅58%。 

江苏、山东、浙江等华东省份为传统农药大省，近几年华北、西部省份自治区如内蒙古、四川、宁夏新增农药产能较大，相应产量跃升明显(见表1)。

我国农药产能管理经历了多次职能调整和管理体制改革，先后经历化工部、石化局、经贸委、发改委、工信部、农业部等。早期农药生产管理涉及多个部门，职责分散。2017年《农药管理条例》修订并实施，农药生产管理职能从工信部移交到农业部。随着职能调整，农业部将农药生产管理权限下发到各省、自治区、直辖市农业主管部门，管理方式从集中管理变为各省自行核发农药生产许可证，导致地方审批标准不一，审批权限分散。浙江、江苏、山东等省严控农药生产企业数量增加，不再审批核准新农药生产企业，一定程度上出现了“先进产能进不去、落后产能出不来”的现象。而西北和华北地区如甘肃、宁夏、内蒙古则新上原药项目产能大增。

当前我国农药产业准入机制存在制度性缺陷，主要表现为《农药管理条例》与《农药生产许可管理办法》构建的制度框架下，企业只需满足《产业结构调整指导目录》要求，完成相应园区落地及安全环境评价程序，即可获得合法生产资质。而已经具备农药生产资质的企业上马新原药项目的难度更小，这种“法无禁止即可为”的监管逻辑，客观上形成了低技术壁垒的市场准入环境，诱发了行业非理性投资行为。

根据《农药管理条例》第16、17条及《农药生产许可管理办法》第8~11条的制度设计，我国农药生产许可制度包含3重核心要件：(1)主体资质要求，涵盖专业技术团队、标准化生产设施及质量管控体系；(2)空间准入标准，明确化学农药生产企业必须入驻省级以上化工园区；(3)技术装备规范，要求配备自动化生产线及产品追溯系统。审批流程方面，省级农业主管部门需在20个工作日内完成材料审查、技术评估及实地核查，符合法定条件的颁发农药生产许可证。

值得注意的是，现有制度体系存在2个显著特征：其一，产业政策导向与市场准入标准之间存在传导滞后，导致部分传统产能在政策调整周期内持续扩张；其二，技术标准设定侧重硬件设施条件，对创新能力培育和绿色生产技术应用缺乏实质性引导。这种制度设计在客观上加剧了产能结构性矛盾，形成“政策合规但市场过剩”的特殊产业现象，客观上加速了农药产能结构性过剩。 

农药项目建设流程呈现典型的“分段式”特征，具体实施路径包含：(1)前期论证阶段：开展市场需求分析、技术经济可行性研究及资金筹措；(2)行政审批阶段：完成厂址规划布局、项目立项(备案)、环境影响评价及批复、安全与职业卫生评价；(3)建设阶段：工程设计、施工建设、设备安装及消防验收；(4)证照获取阶段：申请农药生产许可证。值得注意的是，生产许可审批属于全流程最后环节，企业在完成固定资产投资后才启动申请程序，这种制度设计导致市场主体存在显著的“重建设、轻规划”行为偏差。

该流程特征反映出我国农药产业准入管理的制度性缺陷：后置审批模式使得企业在产能形成初期缺乏有效约束，造成技术路线选择与市场需求脱节。具体表现：企业在项目决策阶段过度依赖短期市场数据，忽视农药产品生命周期规律；工程建设阶段侧重硬件投入，缺乏对清洁生产技术、智能化装备的系统性规划；许可审批阶段则因沉没成本效应，难以通过行政手段纠正前期决策失误。这种流程倒置现象加剧了产能过剩的制度性风险，形成“投资冲动—产能扩张—政策调控”的周期性波动。 

部分地方政府对农药产业属性认识不足，为追求短期政绩考核指标，倾向于将农药产业视为短期经济增长点，在缺乏产业需求预测和技术路线评估的前提下，通过税收优惠、土地补贴等政策吸引农药项目落地，这种行政主导的要素配置模式，与市场需求导向的资源配置规律产生系统性冲突，形成“政策洼地—产能冗余”的恶性循环。特别是2019年“3·21”响水爆炸引起恐慌性搬迁或转移，加上华北和西北省份吸引投资的需要，使许多企业在尚未完成技术升级的情况下仓促布局老产品新产能，造成固定资产投资与技术创新投入的结构性失衡，形成“投资规模扩张—技术水平滞后—产能过剩加剧”的恶性循环。 

当前经济大环境下，企业可投资范围有限，农药产业成为一个投资热点，部分企业盲目跟风投资，盲目上马农药原药项目。疫情期间国际市场囤货推高需求假象导致的农药价格高企，再加上后疫情期普遍预期经济全面复苏，企业误判长期趋势，导致行业内和行业外一些企业出现盲目投资，集中投资老旧农药品种及专利到期产品。此外，跨界资本涌入，医药、大化工、肥料等行业凭借技术、资金优势跨界进入农药领域，加剧低端产能过剩。

由于当前经济增速的放缓，国际贸易出现逆全球化阻碍，全球供应链重构，导致市场需求不足，倒逼生产端不得不闲置部分产能。印度等国家农药产能扩张，挤压中国出口市场；同时，欧美通过抬高环保标准限制中国农药进口，倒逼国内企业转向内卷式竞争。 

4.1.1 严格准入条件，加强行业准入管理 

建议起草制订《农药产业准入指导意见》，从安全、环保、投资规模、产品或技术创新、生产管理、质量管理等多个维度，制定严格的农药产业准入标准。

4.1.2 完善法律法规，调整农药生产许可流程 

根据农药产业现状，修订《农药管理条例》、《农药生产许可管理办法》等行政法规、部门规章，进一步明确农药产能调控的法规依据和实施细则，将农药生产许可从项目建设的后置环节调整为前置环节。企业在项目立项阶段，需提交产能规划论证材料，经农业主管部门审核通过后方可进入项目立项及建设，避免“先建后批”导致的产能无序扩张。

4.1.3 严格管理相同产品和相似产品的登记，规范市场竞争

避免市场上大量重复产品的出现，减少企业不必要的研发和试验成本。对于创新产品，通过限制相同产品和相似产品的登记数量，保护企业的知识产权和创新积极性。 

4.1.4 完善监管体系，强化安全、环保与质量的硬约束，加强对企业的执法监督 

借助大数据和“互联网+”技术，实现企业安全环保数据的实时监控，避免数据造假和监管套利行为。对违规排放的企业，依法严厉处罚，直至吊销农药生产许可证。加强市场监管，打击假冒伪劣产品和不正当竞争行为，维护市场秩序。 

4.1.5 建立健全产能调控的执法监督机制，加强对地方政府的监督检查

强化地方政府在产能调控中的责任，避免地方保护主义对宏观调控的干扰。对违规审批、违规建设的行为，依法严肃追究责任，确保产能调控政策的有效落实。限制过剩产能项目的审批，对于产能预警报告中明确过剩的农药原药品类，有关部门要严格限制相关新建或扩建项目的审批。 

4.1.6 加强产业规划的引导和约束作用

开展《全国农药产业“十五五”发展规划》的起草工作，并确保规划能够有效落地实施。各相关部门在制定产业政策及管理措施过程中，需严格遵循“十五五规划”的指导方针，切实避免规划流于形式。同时，应着力构建产能调控的长效机制，将产能调控纳入常态化管理范畴。依据产业发展态势以及市场需求的变化情况，适时对调控政策和措施进行优化调整，以此保障产能调控具备科学性与有效性。

4.1.7 建立完善农药制造标准体系，引导行业绿色提升 

制定农药清洁生产评价体系，原药和制剂绿色工厂评价体系，碳减排、碳中和评价体系。 

4.2.1 建立全国统一的产能监测与预警机制，动态监测分品种产能利用率，引导企业理性投资

加强政策引导与信息服务，及时发布市场需求、价格走势、产能动态、农药产业相关发展规划和鼓励类、限制类、淘汰类农药产品目录等信息，明确产业发展方向和重点支持领域。通过信息透明化，减少企业因信息不对称导致的盲目投资，引导企业投资高效低风险农药、生物农药及绿色生产工艺，避免对过剩产能的重复投资。

4.2.2 建立价格协调与反恶性竞争机制，对恶意降价企业实施联合抵制

加强培训，通过行业协会和专业媒体，定期组织企业培训，提升企业对产能调控政策的理解和执行能力。

4.2.3 推动行业兼并重组与产能整合，提升行业集中度 

4.2.3.1 出台鼓励兼并重组的政策措施，引导产能向优势企业集中 

通过税收优惠、财政补贴、信贷支持等手段，鼓励龙头企业兼并重组中小产能企业。对于产能过剩的地区，引导地方政府通过政策，将分散的小型企业产能向大型企业集中，形成规模化、集约化的生产格局。 

4.2.3.2 优化区域产能布局，推动区域协同治理 

建立跨区域的产能调控协调机制，打破地方保护主义，实现全国范围内产能的优化配置。例如，建立东部与中西部地区的产能对接平台，促进企业间的合作与转移。鼓励企业通过技术改造提升生产效率，优化产品结构。

4.3.1 企业应加强技术创新

围绕农药原创分子靶标发现、分子设计、清洁化生产等，加强新型杀虫剂、杀菌剂、除草剂等低风险化学农药的原始创新，利用合成生物学技术，推进农药创制更新换代。开发精准施药技术，提升产品附加值，满足市场多样化的需求。 

4.3.2 品类创新

实施差异化战略，聚焦细分需求，避开同质化赛道，如小宗特色作物用药、无人机专用制剂等。

4.3.3 实施出海战略

加强国际合作，拓展新兴市场，参与全球产业链分工，将过剩的产能转移到国外，化解现有产能。支持企业开拓东南亚、非洲、南美洲等农业新兴市场，建立本土化销售渠道和服务网络。通过对外投资和技术输出，提升我国农药产业的国际竞争力。

4.3.4 参与国际标准制定，应对国际贸易壁垒

推动中国农药标准与国际接轨，支持企业通过GLP实验室认证等国际标准，增强出口话语权，增强产品出口的合规性，积极应对欧美等发达国家的贸易保护主义政策。

4.4.1 强化市场资源配置，减少行政干预 

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将资源配置权更多地交给市场，运用市场化如价格、供求和竞争等手段化解过剩产能，自动调节资源的配置，淘汰落后产能，促进产业的优化升级。

我国农业地域跨度大，不同地区在地理位置、气候条件及病虫草害情况上差异显著，丰富多样的农药制剂产品恰好满足了这种差异化需求。中小农药制剂生产企业具有独特的市场定位与运营模式，这类企业的销售主体基本集中在本地市场的农业消费基础，或深耕细分品类，或针对某类作物及特定病虫草害开展业务。农药制剂项目本质上属于营销主导的领域，完全可以交给市场来释放竞争活力。鉴于此，建议农药制剂生产管理以市场资源配置为主导，在符合产业政策、安全环保质量等条件的前提下，农药制剂生产企业数量交由市场调节，有助于企业更精准地匹配市场需求，提高资源利用效率，从而在复杂多变的市场环境中实现可持续发展。

4.4.2 完善市场机制，鼓励市场竞争

市场竞争能够促使企业不断提升技术水平、优化产品结构、提高产品质量和服务水平。通过制定公平竞争的规则，为企业创造良好的市场环境，避免低水平重复建设和恶性价格竞争，鼓励企业在市场竞争中优胜劣汰，淘汰落后产能。

建立健全市场机制，促进农药生产要素的合理流动和优化配置，在该交给市场的方面降低市场准入门槛，避免资源浪费，例如建议农药制剂委托加工时，委托方只需取得农药登记证，就可以委托加工相应的农药，而不需要取得农药生产许可证，受托方则需要取得相应剂型的农药生产许可证，这样能鼓励创新，释放企业生产能力，优化资源配置，让产能富足的企业充分发挥市场优势把企业订单接到手，赚取加工费用，形成资源互补的局面，推动农药生产企业向集约化、专业化的方向发展。 

4.4.3 完善退出机制完善退出机制是优化资源配置、推动行业高质量发展的重要环节。

4.4.3.1 清理“僵尸企业”，优化资源配置

“僵尸企业”占用大量资源，成为行业发展的负担。建立“僵尸企业”清算绿色通道，是优化资源配置的重要举措。通过简化“僵尸企业”退出农药行业的法定程序，降低企业退出成本，加快资源的释放和再配置，提高资源利用效率。 

4.4.3.2 淘汰老旧农药产品，推动产业升级

随着农业现代化的推进和环保要求的提高，部分老旧农药产品因技术落后、环境风险高或抗药性问题严重，已无法满足当前的市场需求。对这些跟不上形势发展的农药产品，应加大再评价力度和频率，全面落实农药风险评价制度，通过科学、严格的再评价程序，淘汰不符合现代要求的农药产品。农药登记管理遵循“能进能出”的原则，既要保障新产品的准入，也要确保落后产品的退出，推动农药产品结构的优化升级。这一过程需要政府、企业和社会的共同努力，通过政策引导、技术升级和市场机制，逐步淘汰老旧农药产品，为绿色、高效、低风险的新型农药产品腾出市场空间。

农药产能过剩使我国农药行业面临严峻挑战。解决这一问题需要摒弃单一行政干预，综合施策，构建政府、行业、市场、企业联动的治理体系，通过多方协同及制度设计引导资源向高质量领域流动，同时依托市场机制实现优胜劣汰，将过剩产能危机转化为行业升级的契机，实现从“农药制造大国”向“农药创新强国”的跨越，推动行业可持续发展。

作者：侯常青1，李德均2 (1.山东省农资协会；2.山东通德律师事务所)